Het instituut Missie
Reikwijdte bevoegdheden
De Nationale ombudsman onderzoekt gedragingen van de overheid,
in termen van de wet ook wel bestuursorganen genoemd.
Maar wat is aan te merken als overheid, nu de overheid er in toenemende
mate toe overgaat haar activiteiten onder te brengen in
privaatrechtelijke constructies als stichtingen en in soms complexe
vormen van publiek-private samenwerking?
De Algemene wet bestuursrecht kent twee categorieën bestuursorganen:
a. organen van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld (de zogenaamde a-organen) en
b. andere personen of colleges die met openbaar gezag zijn
bekleed (de zogenaamde b-organen).
In het verleden is de Nationale ombudsman bij de vaststelling van zijn bevoegdheid steeds uitgegaan van het begrip ‘bestuursorgaan’ zoals dat is uitgewerkt in jurisprudentie van de bestuursrechter. In die jurisprudentie gaat het met name om de uitleg van de woorden ‘met enig openbaar gezag bekleed’ ten aanzien van de zogenaamde b-organen. In de rechtspraak wordt hieronder verstaan een orgaan dat een wettelijke bevoegdheid heeft om de rechtspositie van burgers eenzijdig te bepalen.
De Nationale ombudsman heeft echter geconstateerd dat de definitie die de rechtspraak hanteert voor het begrip bestuursorgaan onvoldoende is toegesneden op de taak van de ombudsman. De rechter definieert dit begrip vanuit zijn optiek gericht op de bevoegdheid tot het geven van beschikkingen. Dat is te begrijpen aangezien de bestuursrechter alleen over overheidsgedragingen oordeelt indien deze de vorm hebben van beschikkingen. Waar het gaat om beschikkingen is de ombudsman echter in het algemeen niet bevoegd omdat beroep bij de bestuursrechter mogelijk is. De ombudsman beoordeelt hoofdzakelijk overheidsgedragingen die níet de vorm hebben van beschikkingen. Het gaat bij die gedragingen niet zozeer om het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van de burger, maar wel om overheidshandelen dat, indien het niet volgens de normen van behoorlijkheid geschiedt, een grote invloed heeft op het leven en welzijn van de burger. Het zou niet juist zijn indien deze gedragingen, indien zij afkomstig zijn van een zogenaamd b-orgaan, niet door de Nationale ombudsman onderzocht zouden kunnen worden vanwege de enge definitie van het begrip ‘met enig openbaar gezag bekleed’. Het valt aan de burger niet uit te leggen dat de Nationale ombudsman niet bevoegd zou zijn een klacht te behandelen over een instelling die door die burger als ‘overheid’ wordt ervaren. In 2007 heeft de Nationale ombudsman de grenzen van zijn bevoegdheid als onderwerp van beschouwing genomen. Tijdens het symposium ter gelegenheid van zijn 25-jarig bestaan op 1 november 2007 is dit onderwerp één van de thema’s geweest waarover met gezaghebbende deskundigen is gediscussieerd. Daarbij bleek veel steun te bestaan voor de gedachte dat de Nationale ombudsman een eigen, op zijn taak toegespitste uitleg van het begrip bestuursorgaan dient te hanteren. Daarbij werd als mogelijk criterium voor de beoordeling of een activiteit als overheidshandelen kan worden aangemerkt, genoemd: ‘alles wat de overheid betaalt, bepaalt en organiseert’. De Nationale ombudsman voelt zich door deze discussies met deskundigen gesteund in zijn visie op hetgeen hij als overheidshandelen bestempelt. Op een gepast moment in het wetgevingstraject van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou een term die beter aansluit bij dit criterium het besluitbegrip kunnen gaan vervangen.
Instellingen die in het verleden door de Nationale ombudsman
niet als bestuursorganen werden aangemerkt, maar die door de
burger als ‘overheid’ worden ervaren, zijn bijvoorbeeld:
- de reclasseringsinstellingen;
- de instellingen van slachtofferhulp;
- de advies- en meldpunten kindermishandeling (ressorterend
onder de bureaus Jeugdzorg);
- de crisisinterventieteams (eveneens ressorterend onder deze bureaus).
Als een burger recht heeft op bijstand van een van deze instellingen
en de instelling of een medewerker blijft in gebreke, moet de burger
daarover kunnen klagen bij de Nationale ombudsman. Hetzelfde
geldt als de burger onheus bejegend wordt door een medewerker
van de instelling of indien zijn recht op privacy wordt geschonden
door een gedraging van die medewerker. De Nationale ombudsman
treedt in overleg met de besturen van deze instellingen om een
toelichting te geven op zijn gewijzigde inzichten ten aanzien van
zijn bevoegdheid. Overigens zal de Nationale ombudsman zich
terughoudend opstellen indien de betrokken instelling beschikt
over een wettelijk geregelde klachtvoorziening bij een onafhankelijke
klachtinstantie.
De Nationale ombudsman gaat er vooralsnog van uit dat op bovenstaande wijze het gerechtvaardigde belang van de burger om beschermd te worden tegen niet-behoorlijk gedrag van de overheid behartigd kan worden. Desalniettemin is hij voorstander van een meer effectieve interpretatie van zijn bevoegdheid in de Algemene wet bestuursrecht, waarbij het criterium ‘daar waar de overheid bepaalt, organiseert en betaalt’ een geschikt uitgangspunt vormt.